国家审计署在2006至2010五年工作规划中将发展政府绩效审计作为一项重要工作明确地提出来，各级审计机关都在积极探索这一新的审计形式。本文试图通过对香港绩效审计先进理论和成熟经验的初步研究，结合内地绩效审计当前发展特点，就有关绩效审计所需的理论体系、技术方法和评价标准等作一探索，以期对我们开展绩效审计提供借鉴和启示。

　　一、香港政府绩效审计的基本做法和特点

　　(一)审计范围的广泛性和审计内容的多样性

　　香港政府绩效审计(香港称为“衡工量值审计”)始于上世纪70年代，发展至今已经成为香港审计署的重要工作，约占全年工作量的70%，在增强政府工作透明度、保证政府责任的顺利履行、提高政府资源的使用效益等方面发挥着巨大作用。审计范围包括政府及所属机构，政府投资兴办的公营企业，接受政府资助和补贴的企业、单位和团体。随着政府活动范围的扩大和公共支出的增加，政府审计领域呈现不断扩展趋势。近期完成的11个项目绩效审计，涉及面广，内容丰富，包括：学校改善工程顾问工作的管理、短期租约的管理、租住公屋单位的编配、四项中小企业资助计划、医院管理局未清缴医疗费用的管理、医院管理局及社会福利署减免医疗收费的管理、民政事务总署实施的小型工程、酒店及宾馆的发牌、提供选举服务、提供个人证件服务及出入境检查、知识产权的注册及推广。

　　(二)审计计划的周密性和审计工作的协作性

　　按照香港审计署的工作范围可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目涉及两个以上的机构，但审计资源是有限的，因此，香港审计署有一套完整严密的工作模式规划审计工作，尽可能合理、有效地使用审计资源。

　　第一，制订滚动式的五年战略计划。首先进行一般性考察，通过收集和评估被审计对象的有关资料，了解其主要活动及资源状况。他们设有专人每天负责受理投诉(每年约3000多起)、剪报、收集网络信息，供决策层传阅。在充分考虑公众、媒体、政府及立法会的意见和要求基础上，结合以往审计计划与执行情况，制定五年滚动式审计项目计划，可视为一个审计项目库。

　　第二，安排年度审计项目计划。香港审计署一般每年完成20个绩效审计项目，根据重要性、风险性、时间性、增值性、可行性五个标准从项目库中进行筛选，形成年度项目计划。审计署十分严肃地审议这种审计是否该做, 署长会提出一系列的问题，以避免工作偏差。

　　第三，审计人员专业细分，协同作业。香港绩效审计涉及领域颇为广泛，单靠审计、会计专业的人员已经不能满足审计的需求。多年来，审计署录用了很多训练有素的专家，包括会计、法律、工程、工商管理、经济学、计算机和社会物理学专家，他们被安排在不同领域的研究、审计和评估小组中。目前，这类专业人才已占机构人员总数的20%左右。在执行特别专业的审计业务时，也会聘请社会中介机构提供服务，或要求被审单位专业技术人员协助，以确保审计质量和审计建议的有效性。

　　(三)审计准则的规范性和审计方法的灵活性

　　香港审计署在70年代年首次颁布了政府绩效审计准则，并进行了多次修订，对政府绩效审计从立项开始到体现审计成效等各环节作了具体规定和指南，已成为规范其绩效审计的作业标准。近期，香港审计署又一次修订和颁布政府绩效审计准则，其框架结构包括:绩效审计一般概念、计划准则、初步阶段工作准则、外勤准则、审计报告准则、审计结果公开及跟踪准则。

　　香港审计署在绩效审计中除使用检查、观察、监盘、查询与函证、分析性复核等传统方法外，更多地使用问卷调查、访谈、比较分析、研讨会等方法获得所需要的信息。绩效审计方法多种多样，每种方法各有长短，审计人员通常根据具体情况灵活运用各种方法。

　　(四)审计结果的透明性和审计结论的建设性

　　香港审计署的审计报告书向立法会提交之日，也是向香港媒体和市民公开之时。作为纳税人的广大市民，非常关注公共资源的管理和运用，对于审计署揭示的问题，特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项，反响较大，也普遍认同审计署的建议。舆论监督促使存在问题的被审计对象采取积极的态度和行动，同时，也是对审计质量的严格考验。

　　香港审计署出具的每份审计报告都要按照一定程序接受严格的质量检查。报告通常是指出问题，作出结论，提出改进办法，而非作出处理处罚。但是，由于报告全部对外公开，且有可能接受公开聆讯，被审计对象经常是锱铢必究，审计报告征求意见的过程往往比较漫长。审计署高级官员通常要参与对所有审计报告的审阅，付出许多时间和精力研究、推敲报告书，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。此外，每次报告完成后，香港审计署均要进行后评估，并以此作为衡量其工作业绩的指标。

　　二、香港政府绩效审计对我们的启示

　　通过对香港政府绩效审计工作实践的粗略研究，我们不难发现，绩效审计并非我们想象的高不可攀的专业领域，仍然是有章可循的。对照内地绩效审计实践，我们感到，主要差距在于四个方面：

　　一是审计理念落后。香港政府绩效审计立足点在于发现问题和帮助解决问题，哪怕没有违纪违规问题，但只要存在效率低下、损失浪费，就会作为重点问题研究分析，提出解决措施。而内地绩效审计主要还是围绕查问题、作出处理这一简单模式，有些分析原因，提出对策往往过于宏观、不切实际，不是针对审计项目本身，而是放之四海而皆准，造成绩效审计成效不高。

　　二是审计涉及面过窄。由于缺少日常的资料积累和信息收集，没有充分的调查研究，立项计划往往是拍脑袋，审计范围狭窄，审计内容始终离不开财政财务范畴，跳不出财务会计领域，甚至怕越位。

　　三是纯理论研究居多，实践探索不够。尤其缺少实务指南，在理论研究时将绩效审计神秘化，动辄罗列一大堆难以理解又不具操作性的指标、数学分析模型等，与实际脱节，使得审计人员产生了恐惧心理，不敢用，也不会用。

　　四是绩效审计方法单一。审计人员甚至审计机关的领导层还没有习惯用绩效的理念来思考问题，往往局限于财务收支审计方式方法。就账论账的多，较少运用问卷调查、访谈、对比分析等方式展开审计，查找问题停留在表面，无法体现审计的深度。

　　为了切实推进绩效审计，学习借鉴香港绩效审计的先进经验，提出如下建议。

　　(一)多实践，多积累，广泛开展绩效审计

　　目前绩效审计在审计内容上，还应突出以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能象香港审计署那样进行全面的绩效评估。绩效审计的范围主要还是围绕财政性资金，以促进财政性资金的管理水平和使用效益。为避免出现事倍功半的审计结果，可选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计，也可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。在此基础上，逐步加大成绩效审计的比重，扩大审计覆盖，直至全面推行绩效审计。

　　(二)破除禁锢，寻找符合实际的绩效审计评价标准

　　目前，有些审计人员认为，绩效审计最大的问题就是缺少适当的绩效审计评价标准，因此难以界定绩效，甚至试图建立一套所谓完整科学的绩效审计评价指标体系。事实上，建立一个公认合理的绩效审计评价标准是一个世界性的难题，立足于现阶段的审计环境，制定统一的绩效审计标准显然是不现实的，可以分层次、分行业加以确立，并尽可能量化，有些难以用量化指标来评价的，也可以结合多方位的定性描述，提高评价的科学性。

　　(三)建立规范统一的绩效审计准则，指导绩效审计工作实践。

　　虽然国际上一些国家和地区绩效审计为我们提供了一定的经验，但我们不能照搬西方模式。当前，迫切需要制定适合我国国情的绩效审计规范，包括政府绩效审计准则、审计指南、审计质量控制办法和审计公告办法等，对绩效审计的目标、程序、方法、步骤等方面作出具体规定和指导，以确保绩效审计的规范化,增强政府审计行为的绩效意识，防范政府审计风险。■