【摘要】本文论述了平衡计分卡用于绩效评价所体现的丰富内涵和战略理念及在公共管理领域应用特点，并从平衡计分卡的角度分析了我国政府绩效评价体系所存在的种种问题，阐述了平衡计分卡理念对我国实施和谐社会战略的内在契合性，对构建我国政府绩效评价体系提供了有益的启示。

　　【关键词】政府绩效;评价体系;平衡计分卡;和谐社会

　　作者简介：1、杨文明(1969-)男，河北临西人，天津大学副教授，博士，研究方向：绩效管理、公共政策分析;　2、安蔚瑾(1968-)女，天津大学讲师，研究方向：评价与优化。

　　一、平衡计分卡体现了科学丰富的管理理念

　　自从美国哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰、大卫·P·诺顿于1992年首次提出了平衡计分卡(Balanced Scorecard)方法以来，平衡记分卡在工商企业中得到了广泛的推崇和应用，被《哈佛商业评论》评为75年来最具影响力的战略管理工具①。

　　平衡计分卡的魅力主要来自于它所体现的完整性、平衡性、循环性和战略性的管理理念。

　　1、平衡计分卡充分考虑到了影响组织绩效的各个因素，具有巨大的包容性和完整性。

　　传统的组织绩效评价和管理，主要关心组织的绩效产出，也就是只关心财务指标(利润)。平衡计分卡不同于传统的评价方法，把影响组织绩效的各个因素进行综合考虑，涵盖了与组织绩效相关的各个因素，并概括出四个主要方面(或称四个维度)：财务、顾客满意、内部业务流程、学习与成长能力。如下图。

　　2平衡计分卡体现了因果逻辑的观念，形成了生生不息、不断自我加强的正向周期性循环。

　　平衡计分卡集财务、顾客、内部流程、学习与成长能力等四个维度为一体。平衡记分卡不但体现了内部各环节和各因素之间的因果逻辑，也是各个维度形成了生生不息、自我强化的正向循环，体现了着眼长远和可持续性的发展理念。

　　3、平衡计分卡体现了平衡的理念，突出了核心竞争力，有利于组织的协调和稳定发展。

　　平衡计分卡四个维度设计中体现了一种平衡的理念：不是为片面地追求一时的暴利而忽视长期的客户保持，不是为钻营市场追逐投机而忽视内部管理流程和人员素质;注重企业各方面能力和业绩的总平衡，包括财务指标和肺财务指标的平衡、组织内外群体的平衡、过去绩效与未来绩效的平衡等。同时平衡计分卡将组织的核心竞争力凸现出来，它始终把创新、服务和人员提高当作自己的核心竞争力和战略成功之道，始终把企业发展的愿景和战略置于平衡计分卡的核心。

　　4、平衡计分卡体现了战略性的思维，有助于组织战略的制定和具体实施。

　　平衡计分卡的理念有利于企业战略的制定和实现。2000年卡普兰和诺顿开发了“战略地图”的战略管理工具。战略地图像一幅画，能够清晰地勾勒出企业把行动和资源转化为有形的顾客和财务结果的过程。在战略地图中，平衡计分卡的财务、顾客、内部流程和学习与成长纬度形成了一环套一环的因果关系链，这个链条的一端是企业希望获得的结果，另一端是这些结果的驱动因素。平衡计分卡作为一种战略管理的工具，使制定战略要考虑的内部因素和核心竞争能力更为清晰，使执行战略落实到企业的每个环节和每个人身上，使整个组织转变为一架协作有序，不可阻挡的战略机器。因此正像上图所示，平衡计分卡紧紧围绕的一个核心就是组织的愿景(愿景可视为形象生动的战略)和战略。

　　二、平衡计分卡在非营利组织中的应用特点

　　在风靡营利组织之后，平衡计分卡开始在非营利组织中得到有效推广和运用。如美国交通运输部的采购部以及北卡罗来纳州的夏洛特市1996年率先引入平衡计分卡管理方法，取得了很大成功;英国布莱尔政府在近年来推行地方政府最佳价值(BestValue)革新运动的绩效评价指标中，也采用了平衡计分卡的设计理念;近年来平衡计分卡在澳大利亚、新加坡等国的政府部门中也得到了认可和应用，新加坡地区法院系统成为在世界司法领域中使用平衡计分卡的先行者②。

　　政府部门的平衡计分卡应用，与盈利组织不同。两者的最大区别在于政府组织负有崇高的使命和不可或缺的社会综合协调功能。政府组织的平衡计分卡结构如下图所示③：

　　政府组织平衡计分卡将使命置于所有维度的最顶层。因为政府组织肩负着国计民生、人类文明进步的重大责任和使命，这也是政府存在的终极目的。政府的制度设计、组织运作、服务提供、规章管制都应该围绕这一中心任务。政府使命与平衡计划卡的每个维度都建立联系，政府使命指导着各项工作，也指导平衡记分卡各个维度的指标设计;各个维度指标的标准和完成的结果也要对照政府使命进行评价和修正。

　　政府从使命出发，更为关注的应该是组织的服务对象或顾客(简单的说，政府的顾客是全体公民)，因此将顾客维度提升。在民主社会里，体现为关注全体选民(公民)，在社会主义社会里，体现为关注全体人民，强调“为人民服务”。

　　三、用平衡记分卡构建我国政府的绩效评价体系

　　(一)平衡记分卡契合构建和谐社会战略

　　我国新一届政府提出的建设“和谐社会”的任务，实际上是对于政府使命在当今阶段的一种确认和明确，是现阶段我国政府的主要任务。政府平衡计分卡的理念契合了我国建设和谐社会的思想，可以作为建设和谐社会战略的实施工具。

　　首先，和谐社会的主要体现之一为社会结构的均衡和稳定④，体现为经济社会的协调发展，这与平衡计分卡平衡发展的理念是一致的;

　　其次，和谐社会的实现基础是落实“以人为本”理念和科学发展观。体现在平衡计分卡上就是顾客(公民)维度提高到首要地位。“科学发展观”就是要实现可持续的协调的发展方式，体现在平衡计分卡上就是四个维度的协调和相互促进，而不是片面强调某一方面。这样，我们看到平衡计分卡很好的将政府使命明确化了，落实到了具体的操作层面。

　　(二)平衡记分卡有助于克服政府评价偏差

　　政府工作的绩效，可以简称为政绩，体现为作为某级政府代表者的主要政府官员的管理和领导行为的绩效，或体现为某级政府全体工作人员开展工作的全部效果。对政绩的追求是政府官员工作的内驱力。确定正确的政绩衡量指标和标准，对政府政绩进行准确客观的评价和衡量，成为调整指引官员行为、实现政府使命的重要指挥棒。

　　实际上，政府官员的政绩并不是天然的与政府的使命相一致。只有与政府使命相一致或体现了使命精神的、科学的政绩评价体系才可以引导政府官员为实现政府的使命而努力工作。因此使命的落实要体现在政府的政绩评价标准上。

　　然而政府职能具有非盈利性、多样性、长期性、不可比性等特点，政府工作的目标具有长期性、多元性、潜在性等特点，这些都使得政府绩效评价的指标体系难以确定。

　　在我国，政绩考核的指挥棒确实起到了很大的作用，但我国目前多数地方政府的绩效评价缺乏系统的理论指导，出现了许多突出的问题，呈现如下缺陷：

　　(1)绩效评价指标重当前轻长远、重显性轻潜性，导致绩效评价体系的不平衡，不利于长期战略的实现。主要表现为强调经济发展的GDP指标和完成政府其他职能，如计划生育、社会治安等工作内容必较多，对于制度改革、流程改造、人员素质提高和学习创新、公民满意度、长期发展潜力等长远或潜在产生效用的指标重视不够，导致短期效应、涸泽而渔，长此以往，现有的成绩不可持续，给接任者的工作带来麻烦。

　　(2)绩效评价体系只注重当前的管理环节，绩效反馈不够，未能形成完整的闭环管理循环。从目前大多数政府政绩评估的实践来看，考核结果应用在职务调整、薪酬奖金方面较多，但是在进行有效的绩效诊断、交流，和有针对性的培训教育方面做得不够。上级组织部门对政绩考核的结果，或者秘而不宣或者只是部分公布，缺乏对考核结果的进一步分析和沟通，没有对发现问题、改进工作和解决问题进行绩效诊断，形成开放的反馈管理系统。

　　(3)绩效评价只做临时突击不做长期战略，只把绩效考核作为绩效问题解决的手段，导致绩效评价的短视性和效果的临时性。当某一方面问题成堆、社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改动。将绩效评价简单等同于解决问题的方式，而不是将绩效评价作为一项长期的经常性工作，因此发挥不了绩效评价引导政府官员的行为、渐进提高工作质量、逐步实现政府的使命和目标、实现总体战略的作用，使工作陷于被动，形成临时应付的习惯定势。

　　在我国政府绩效管理的过程中也涌现出一些比较典型的做法⑤，如烟台市的“社会服务承诺制度”和河北省的干部实绩考核制度。

　　烟台市的“社会服务承诺制度”向人们群众承诺各项服务标准，便于群众监督，强调服务提供的内容、标准、效率和满意度，并向前后内外四个方向延伸服务的承诺范围;其中“内置服务”要求内部管理人员向一线服务人员提供承诺服务，即内部管理是提供服务的基础，体现了一定的平衡理念。

　　河北省的干部实绩考核制度自1994年开始，分为两类体系：市县考核目标体系包括经济建设目标、精神文明和社会发展指标、党的建设目标，主要强调任务的完成或产出标准;省市县直属部门考核目标体系包括共性目标、职能业务目标、上级部署的工作等，在强调任务完成的同时，含有一定的内部建设内容。

　　这些做法受到了人们的广泛好评，并取得了较好的社会效果。但是，从平衡计分卡的理念来观察，他们的绩效评价体系中虽然含有一定的平衡性和战略性的理念，但体现得并不充分，生产力标准或产出标准依然在指标体系中占据太大比重，往往为了维系对内部人员及其规范的建设既定产出而附带提出的。如烟台市的内置服务考核强调内部管理人员向一线服务人员提供承诺服务既有完成情况，没有考察内部及外部服务提供能力的潜力以及促进未来高效能服务的必要投入;河北省的省直单位共性指标考核的侧重点仍然是现有岗位职责的履行情况，仍然没有注重对现有工作模式、工作流程的改进和创新的考核，也没有对培育未来工作潜力的侧重。这种考核方式容易导致急功近利、拔苗助长的行为倾向。

　　(三)平衡记分卡对构建我国政府绩效评价体系的启示

　　根据如上分析，平衡计分卡在政府绩效评价中的引入和应用，将会为我国政府的绩效评价提供有益的指导，使我国的政府绩效评价更加科学和具有可持续性。

　　(1)注重政府的使命和使命指导下的战略观念，并能够在设计指标体系的过程中体现政府的战略和使命，使之化为具体的行动准则和行为标准，落实到政府成员的身上。

　　(2)注重关注顾客或者服务对象的需求，这与我国政府“为人民服务”的理念是一致的。在民主社会中，政府的主要作用是服务于全体公民，将管制寓于服务之中。

　　(3)注重政府评价指标设计的完整性和平衡性，不但关心产出指标，还要关心投入指标，并且真正的将导致产出的投入——人员、技术、流程、信息、学习、创新等因素明晰化，分解为可衡量、可操作的具体指标。

　　(4)注意发现政府绩效影响因素之间的因果逻辑，努力发现现象背后的规律性，摒弃想当然的经验联系，为建立科学合理的绩效指标体系，提高和改善政府绩效打下科学的基础。

　　(5)注重政府绩效评价管理的闭环规律(循环性)，不但要形成评价结果，还要把评价结果反馈到评价对象、作用到评价对象，通过评价促进工作、促进改革，发现人才、培养人才，进行人力资本的储备，为将来的发展积蓄力量，真正做到以评促建、以评促改，物尽其用、人尽其才，挖潜培根，持续发展。

　　可喜的是，我国政府和专家学者已经注意到了上面提到的科学理念，并在政府绩效指标的设计中加以体现。如国家行政学院政府绩效评价项目组仿照欧洲公共部门通用评估框架而设计的中国公共部门通用评估框架，通过领导、人力资源管理、战略与计划、外部合作伙伴关系与内部资源管理、流程与变革管理、员工结果、公民结果、社会结果和关键绩效结果等九大因素来评价政府绩效;国家人事科学研究院牵头的《中国政府绩效评估研究》课题组，设计了由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、33项指标构成的体系来评价中国政府绩效等等，均在一定程度上契合了平衡计分卡的完整性、循环性、平衡性、战略性的理念，为构建有中国特色的政府评价体系研究做出了可贵的贡献。

　　注释：

　　①⑤刘旭韬政府绩效管理：制度战略和方法[M].机械工业出版社，2005年。

　　②罗伯特·S·卡普兰，大卫·P·诺顿等.战略中心型组织[M].人民邮电出版社，2004年。

　　③参考PaulR.Niven.《政府及非赢利组织平衡记分卡[M].P29，并有所改动。

　　④邓伟志.构建和谐社会的几点认识[J].中共杭州市委党校学报，2005(1)