——“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会

暨中国行政管理学会第20届年会综述

郭 锐

    为了全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中全会精神，科学推进“建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，2010年2月2日中国行政管理学会在北京召开了“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会。中国行政管理学会会长、中央编办原副主任王澜明等领导同志出席会议并做重要讲话。国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门实践工作者，科研院所从事行政管理研究的理论工作者200余人参加了会议，研讨会共收到论文280余篇。与会人员围绕建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的重大理论和现实问题进行了深入探讨，提出了进一步深化中国特色社会主义行政管理体制改革以及创新有中国特色行政管理模式的对策建议，研讨会取得了圆满成功。现将本次年会主要观点综述如下：

    一、深入开展中国特色社会主义行政管理体制研究的重要意义

    与会代表一致认为，进一步深入开展中国特色社会主义行政管理体制研究具有十分重要的理论和现实意义。

    （一）深入研究中国特色社会主义行政管理体制是进一步解放思想，深化改革的需要。中国的行政管理体制承接着中国政治体制和运行机制，尤其是承接着我们执政党进行执政的基本任务，是实现科学执政、依法执政、民主执政，提高党的执政能力的重要体系和抓手。我国正处于社会主义初级阶段，工业化和信息化并举，既要加强行政规制，又要创新行政体制，增强行政服务功能。改革、发展、稳定的任务十分繁重。只有践行科学发展观，不断解放思想，深入研究中国特色社会主义行政管理体制，才能深化改革理论，促进理论联系实际、服务实践。

    （二）深入研究中国特色社会主义行政管理体制是进一步加强政府自身建设的要求。加强行政管理体制改革的研究，有助于加快政府职能转变，推进服务型政府建设，更好地服务社会主义市场经济发展，不断推动我国生产力发展和人民生活水平提高；有助于加快责任政府、法治政府、廉洁政府建设，为构建和谐社会、全面实现小康社会宏伟目标提供体制机制支撑。

    （三）深入研究中国特色社会主义行政管理体制是进一步创建中国特色社会主义行政管理理论的必由之路。建立和发展中国行政管理学，既是建设中国特色社会主义行政管理体制实践的要求，也是理论本身与时俱进的内在要求。只有坚持继承与创新结合、立足国情与借鉴国外经验结合，理论研究与解决我国改革中面临的问题结合，不断创新观念、创新学术，才能为体制创新、为科学推进中国特色社会主义行政管理体制建设出谋划策、贡献智慧，同时也为行政管理理论发展做出努力。

    二、中国特色社会主义行政管理体制的内涵、基本内容与特点

    与会人员一致认为，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出：“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。这一总体目标的确定，为继续深化行政管理体制改革指明了方向。这是我们党和国家的文献中第一次出现“中国特色社会主义行政管理体制”的提法，是我们党总结建国以来行政改革和机构改革的基本经验，在中国体制机制问题上与时俱进的最新理论成果；是我们党探索行政管理体制改革规律，对行政管理体制在认识上的一次质的飞跃；是我们党新的历史时期对行政管理体制指导思想、性质、方向、内容、路径、目标的最新规范和阐释。

    （一）中国特色社会主义行政管理体制的内涵。与会人员认为，中国特色社会主义行政管理体制是以中国特色社会主义理论体系为指导，立足基本国情，与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应，与构建社会主义和谐社会和社会主义先进文化相协调，与推进改革开放和全面建设小康社会的宏伟目标相统一，是包括行使公共权力、代表公共利益、承担公共责任、管理公共事务、维护公共秩序、提供公共服务、满足公共需求等内容在内的中国式的政府组织体系与管理制度。中国特色社会主义行政管理体制是我国政治体制的重要组成部分，其实质是在中国共产党的领导下，坚持以人为本、执政为民，把发展好维护好实现好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，把保障经济社会又好又快发展，实现全面建设小康社会的伟大目标作为根本的价值取向，不断为建设中国特色社会主义事业提供体制机制保障。

    （二）中国特色社会主义行政管理体制的基本内容。与会人员认为，可以概括为五个方面：第一，在政府职能上，以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为政府基本职能，并不断朝着创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义方面转变；第二，在政府组织结构上，建立设置规范、运行有效、权责统一、分工明晰的政府机构，建立有机统一的大部门体制，实行决策综合化、执行专门化、监督专业化；第三，在政府职责履行上，实现不同层级间的有机结合，明确各级政府的事权划分，确保各级政府有效履行职责；第四，在人员编制上，以精简高效为原则，以职能需要为准绳，实现编制管理的科学化、规范化和法定化；第五，在制度体系上，逐步形成在中国特色社会主义根本制度下，规范有序、公开透明、高效便民、决策科学、监督到位、清正廉洁的行政管理模式。

    （三）中国特色社会主义行政管理体制的特点。研讨中提出六大特点：一是以中国特色社会主义理论体系为指导；二是与我国的基本政治制度、社会主义市场经济体制和逐步形成的社会组织体系相适应；三是坚持贯彻党和国家的总体战略，即党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；四是体现着现代的公共性、公平性、公正性和服务性；五是决策权、执行权、监督权及其政策过程既相互制约又相互协调；六是中国特色社会主义行政管理体系已经初步形成，同时又在不断发展之中，体现了目标性和阶段性的有机统一。

    三、中国特色社会主义行政管理体制改革的思路、经验、问题与战略

    与会人员一致认为，我们在中国特色社会主义行政管理体制改革方面已经取得了重大成就，积累了丰富经验。尤其是改革开放以来，我们从社会主义初级阶段的基本国情出发，逐步确立了中国行政管理体制改革的指导思想、战略目标、基本原则、步骤方法，并且坚定不移地、持续地推进了这一改革，逐步形成了中国特色行政管理体制。

    （一）中国特色社会主义行政管理体制改革的基本思路。中国特色社会主义行政管理体制改革的基本思路在于，遵循“由实践挑战理论——以实践丰富理论——从实践总结理论”的方针，全面贯彻落实党中央关于行政管理体制改革的重要思想，从基本国情出发，渐进改革、逐步改善、适时革新，立足于服务型政府建设，全面推进构建社会主义和谐社会。中国特色社会主义行政管理体制改革的目标在于，切实建设一个以人为本、施政为民的服务型政府，权责明晰、监督到位的责任型政府，法律完备、行为规范的法治型政府，清正透明、精干有力的廉效型政府。

    （二）中国特色社会主义行政管理体制改革的主要经验。中国特色社会主义行政管理体制改革不断取得成功的关键与经验在于，始终坚持“围绕中心，服务大局，统筹兼顾，循序渐进”的理念。具体可以概括为“六个结合”：一是把推动科学发展和促进社会和谐结合起来；二是把政府机构改革、事业单位改革、议事协调机构改革结合起来；三是把深化改革、促进发展、维护稳定结合起来；四是把长远目标与近期重点结合起来；五是把质的突破和量的积累结合起来；六是把自下而上的广泛参与和自上而下的集中推进结合起来。

    （三）中国特色社会主义行政管理体制改革的主要问题。与会人员一致认为，改革开放以来，我国不断推进和深化行政管理体制改革，基本上形成了适应经济社会发展需要的行政管理体制机制。同时，也有代表指出，随着我国经济社会的快速发展和急剧转型，各种新情况、新矛盾不断出现，现行的行政管理体制机制也存在一些不相适应的方面：一是政府职能转变不到位，政府对微观经济运行干预较多，社会管理和公共服务薄弱；二是部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍然突出；三是政府机构设置不合理，行政运行机制和管理机制不完善；四是有法不依，多头执法和执法扰民的现象仍然存在；五是地方政府缺乏自主权，中央和地方的权力关系需要进一步优化；六是公共权力的监督制约机制不健全，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象较为严重。

    （四）中国特色社会主义行政管理体制改革的推进战略。总结经验，针对问题，与会众多专家学者认为，中国特色社会主义行政管理体制的形成与改革应当采取“整体规划——统筹协调——分步到位”的战略。

    第一，循序渐进地推动和深化行政管理体制改革，集中改革，分类推进。这就要贯彻落实党的十七届二中全会关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的精神和要求。一方面，总体规划、整体安排、集中实施，从中央政府到地方政府逐级展开；另一方面，对具体行业和系统分门别类，优化具体行业和系统的行政管理方式。

    第二，逐步解决我国行政管理体制中的具体问题，理顺关系，适时调整，推进服务型政府建设。一是加强政府管理，增强政府的综合协调管理能力，理清主次，分清缓急；二是增强公共服务，转变政府的公共服务观念，提升政府的公共服务精神；三是理顺决策、执行、监督的关系，建立起决策、执行、监督既协调又分离的运行机制，促进行政决策的科学化、民主化以及行政执行的规范化、制度化、法制化，实现行政监督的法制化、独立化、公开化、全程化、实效化；四是规范行政流程，实现行政流程的快捷便民、高效标准、以人为本，推进行政流程的集成化、规范化、标准化、公共化、信息化；五是降低行政成本，构建集约型、成本型、高效型政府。此外，还要在经济社会发展过程中，及时发现和洞察新问题、新矛盾或者热点、难点问题背后所隐藏的体制机制因素，及时对这些因素进行调整，积小胜为大胜，推动中国特色社会主义行政管理体制的进一步完善。

    第三，创新政府管理和服务方式，推行政府绩效管理制度，优化公务员队伍结构。一是全面推行政务公开。坚持全面真实、及时便民、严格依法的原则，实现政务公开的机制化、法制化、信息化。二是加快电子政务建设。以党的思想为指导，以社会需求为导向，以公共服务为核心，以政务信息开发为主线，以政府主导和社会参与为路径，优化政府结构和政府职能，科学理顺行政流程，提高政府行政效能。三是健全政府绩效管理制度。这有利于促进政府满足人民群众的社会公共需求以及落实政府公共责任，有利于建立以结果为导向的公共管理机制，有利于构建政府与社会的良性互动关系，有利于政府发展目标的科学化和可持续化。四是加强公务员队伍建设。建设一支结构合理、年龄搭配适当的高水平、高素质的公务员队伍，是转变政府职能，增强公共服务，深化行政改革的重要内容。

    四、当前中国特色社会主义行政管理体制改革的重点方向

    党的十七大明确提出了建设“服务型政府”的战略目标，这为进一步深化中国特色社会主义行政管理体制改革指明了方向和路径，也标志着我国行政管理体制改革步入了新的时期和阶段。综合与会代表观点，当前中国特色社会主义行政管理体制改革应该重点着力于四个方面：

    第一，优化行政管理体制的运行机制。当前我国行政管理体制运行机制存在权责脱节、监督力度不够、权力利益化以及行政成本高等问题，当务之急，一是健全完善责任机制，明确和细化部门责任，加快建立以行政首长为重点的行政问责制；二是建立政府绩效评估机制，研究制定科学合理的绩效评估指标体系和客观公正的绩效评估办法；三是明确部门决策行为、执行行为和监督行为不同的定位与责任，完善科学民主的行政决策机制、坚强有力的行政执行机制和制约有效的权力监督机制；四是建立健全部门间职责协调机制，明确主办部门的协调责任，规范职责协调程序，使各部门运行协调一致，政府整体工作科学有效；五是建立健全重大问题社会公示和听证制度，完善社会信息反馈机制，切实保障公民的参与权和知情权，实现政府管理的公开、公正和透明；六是规范政府工作程序，科学的程序设置加上层次少、环节少、手续少和衔接紧密、快速高效的流程，使政府始终保持快节奏高效率；七是降低政府行政成本，用较少的人力成本、较低的财政成本和高效的工作成本，实现政府确定的工作目标；八是改进政府工作作风，坚持群众路线和实事求是，勇于创新，与时俱进，建设创新型政府。

    第二，深化大部门体制改革。以往，我国行政管理体制改革往往出现“精简—膨胀”的现象，一个重要原因是管理的部门化和部门利益化。党的十七大报告提出了“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革思路。本轮以大部门体制为核心的机构改革是新时期中国行政管理体制改革的一个重点，也是政府职能转变与管理方式创新的新坐标。积极稳妥地实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，对进一步推进政府职能转变，优化政府组织结构，确保政府全面正确履行职能，有着重要的现实意义。大部门体制改革是一项复杂的系统工程，需要逐项的细化和落实。有专家建议，中央要坚定不移地把“大部制”改革推进下去，在下一轮改革中迈出更大步子，从现在开始就要谋划这件事，同时，加大力度推进“省管县”改革。

    第三，跟进地方政府机构改革。在中央“大部制”改革已完成阶段性任务的背景下，适时跟进地方政府机构改革十分迫切，探索基层大部制的运作方式和方法也成为目前地方政府机构改革的一项重要内容。地方政府推行大部制改革主要存在职责同构、部门利益、机构磨合、代理缺位等问题。有专家学者提出，应从四个方面突破地方政府大部制改革困境：一是进行政府职责和机构的再设计。结合各地实际，积极探索适合本地方的机构设置模式，而不必拘泥于中央的机构设置框架。二是科学平衡配置决策权、执行权和监督权。建立以地方行政首长为责任人的大部门决策责任主体，探索实行决策权与执行权适度分离，监督部门除了要对决策、执行中的合法性进行监督外，还要侧重于决策要不要调整、协调性如何、执行评估等绩效监督。三是构建部门协调联动机制。对厅局合并进行细致的功能分析，以此对地方政府部门实行“瘦身”，拓宽治理幅度，构建政府内部协调联动机制，将“部际矛盾”转化为“部内协调”，进一步减少运转成本。四是加快社会组织的发展与改革。明确行业协会、商会等社会组织的地位和作用，理顺这些组织的管理体制，充分发挥它们提供服务、反映诉求、规范行为的作用，建立起使其发挥作用的长效机制。

    第四，推进事业单位改革。与会代表认为，要按照“政事分开、事企分开”的原则，进一步加大对事业单位分类调整的力度，通过社会化、市场化、产业化的方式，发展和搞活事业单位，建立目标明确、布局合理、投入机制完善、治理结构规范、运行灵活有效、监管机制健全的事业单位管理体制，建立与完善基础优先、服务公平、区域平衡、门类齐全的公共服务体系。有代表提出，可以建立以理事会为主的新型法人治理结构以及科学的绩效评估制度、竞争性的劳动人事制度和有效的激励约束制度，进一步整合公益性公共服务资源，调整事业单位与政府、社会的关系，强化事业单位的行政监管和法人治理。

    五、重视中国特色社会主义行政管理体制的理论研究

    与会专家学者认为，从行政学的研究自身来看，完善和推进中国特色社会主义行政管理体制改革的任务有四个方面：第一，要实现本土的和国外的、当今的和古代的、现代的和传统的知识资源的相互交融和交汇，尤其需要从中国本土的知识资源出发来考虑和审视国外的知识资源。第二，从中国行政管理体制改革的历史进程和实践来看，我们已经形成了自己的知识积累和经验积累，我们的研究应该从引进转移到从中国本土的历史、经验和实践出发来考虑中国特色社会主义行政管理体制，并对它进行理论概括。第三，创新研究方法。不仅要采用哲学主义的定性的分析方法，同时也要更多的引进科学主义的定量的分析方法。以研究方法的国际化结合价值取向和内容的本土化，确立和发展中国特色社会主义行政管理体制在国际学术界的话语权；第四，创新思维方法。研究中国问题，不能用西方思维，要有东方思维；不能用线性思维，要有辩证思维。

    在本次研讨会中，大家各抒己见，讨论热烈而深入，梳理了观点，强调了重点，凝聚了焦点，并就建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的若干重大理论和现实问题形成了一系列的重要共识。与会者一致认为，这是中国行政管理学界的一次盛会，预示着中国特色社会主义行政管理体制的理论概括和方法创新的开始，并希望以此为契机，推动建设中国特色社会主义行政管理体制各个层面理论与方法论的不断创新，进一步推动中国特色社会主义行政学的研究和发展。