以“三定”为中心环节组织实施国务院机构改革

王澜明

      十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，贯彻党的十七大和十七届二中全会精神，针对经济社会发展中的突出矛盾和问题，明确提出了国务院机构改革的指导思想、原则、任务和重点。国务院机构改革，紧紧围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源和环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。组织实施国务院机构改革，首要的和最重要的是制定和完善国务院部门的“三定”规定，这是改革实施工作的中心环节。国务院部门“三定”规定，是国务院各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是国务院各部门履行职责的基本依据。十一届全国人大一次会议闭幕后，国务院常务会议立即对“三定”工作作出了部署和安排。经过中央编办和各部门认真负责的工作，国务院第一批 46 个部门的“三定”规定于 2008 年 7 月经国务院常务会议审议通过后印发，第二批 15 个部门的“三定”规定于 2009 年 3 月印发。至此，国务院机构改革基本完成。国务院上述 61 个部门的“三定”规定，贯彻了党的十七大和十七届二中全会精神，符合十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，在转变政府职能、理顺职责关系、优化内部机构、强化部门责任方面迈出了重要步伐，在推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府方面迈出了重要一步。

准确界定部门职能

把转变政府职能作为制定“三定”规定的核心和重点

    政府职能是政府依法对国家和社会事务进行管理的权限以及由此承担的责任，是政府一切行政管理活动的依据。改革开放以来，经过多次机构改革，政府职能在不断地转变，计划经济体制下政府职能覆盖社会生活各个方面和政府对经济社会事务大包大揽的状况得到根本改变，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强。党的十六大明确提出要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；十七届二中全会进一步提出要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。政府职能随着建设中国特色社会主义进程的准确定位和政府对这些职能的切实履行，对完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和实现深化行政管理体制改革的总体目标都产生了重要的作用。但是，政府职能转变是一个渐进和不断深化的过程，目前政府职能的转变仍然要继续推进。一方面，政府对微观经济社会事务的干预依然过多，继续管了一些不该管、管不了也管不好的事情；另一方面，一些该由政府管的事情却没有完全管住管好，宏观调控体系不完善，市场监管体系不健全，社会管理和公共服务还比较薄弱，政府履行职能“一条腿长、一条腿短”的问题还没有完全解决。这些问题，继续影响着政府职能的全面正确履行，也在一定程度上制约了经济社会的发展。对政府各部门的职能进行准确定位，并落实转变职能的具体要求，成为这次制定部门“三定”规定的首要任务。只有切实把不该由政府管理的事项从部门职责中转移出去，把该由政府管理的事项规定好，才能从制度上推动政府职能的转变，为更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用提供基础和保障。在这次制定部门“三定”规定中，落实政府职能转变的要求主要采取了取消、下放、转移和加强的办法，对各部门的职能作了进一步明确和规范。

    取消，就是把不该由政府管理的事项从部门原“三定”规定中剔除。这次制定“三定”规定的 61 个部门的原“三定”规定，多数是在 1998 年国务院机构改革时制定的。这些“三定”规定，适应那时的经济社会发展状况，对转变政府职能发挥过积极作用。 10 年过去了，经济社会发生了很大变化，我们对政府职能的认识也在不断深化，需要把原“三定”规定中不该由政府管理的事项取消；有些事项，虽仍由政府管理，但管理的范围在调整，管理的方式在改变，也需要在“三定”规定中对这些职能的表述进行修订完善。“三定”中，中央编办在对 61 个部门现有职能逐一梳理分析的基础上，把不该由政府管理的事项剔除了出去。两批“三定”， 61 个部门共取消职能 70 余项。其中最主要的是，依据《行政许可法》的规定，把不该由政府审批的事项从部门职责中取消。 2001 年以来，国务院分四批取消和调整了行政审批事项 1992 项。“三定”中，凡涉及国务院已经取消了的相关行政审批事项，“三定”规定中均明确规定“取消已由国务院公布取消的行政审批事项”；不仅如此，又根据转变职能的新要求，继续取消了原“三定”规定中一些审批事项，对需要保留的审批事项规定了严格的范围。在取消行政审批事项的同时，还取消了一些管理事项，如缩小投资审核范围，及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模（限额）标准；大力减少、整合专项转移支付项目；取消公路养路费等交通规费的管理职责；取消社会反映强烈的评比达标、名牌评选活动以及有关评比、表彰等管理事项。

    下放，就是把该由地方政府承担的一些管理事项下放给地方政府。明确中央政府与地方政府的事权划分，明确不同层级政府履行职责的重点，是多年来推进政府职能转变的基本要求，也是这次制定国务院部门“三定”规定的一个重要要求。由于管理对象不同，中央政府与地方政府、地方不同层级政府直接管理的侧重点和管理方式各不相同。党的十七届二中全会提出，中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。按照这一要求，这次国务院部门“三定”中，从有利于管理和发挥地方积极性出发，把属于地方事权或实行属地化管理效果更好的一些具体行政许可、项目组织实施等管理事项，下放给了地方政府。比如，将专项转移支付具体项目审批和资金分配、水污染物排放许可证审批和发放，下放给了地方政府或地方政府部门；将涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城市政府。这样做，增加了地方政府对本地区经济社会事务的统筹协调能力和手段，中央政府也更能集中精力抓好政策、规范、标准的制定等宏观管理。特别是明确将食品药品省以下垂直监管的职责和权力交给地方各级政府实行分级负责，使地方各级政府履行执行和执法监管的职责得到进一步强化。

    转移，就是把一些技术性和具体事务性职责转移给事业单位或社会中介组织。事业单位是我国政府履行公共服务职能的重要载体，集中了我国三分之二以上的专业技术人才。社会中介组织是介于政府与市场其他主体之间从事评价、评估、检验、仲裁等活动的组织和机构，具有不可替代的作用。改革开放以来，我们在事业单位改革和社会中介组织的培育发展规范方面做了大量工作，取得了积极成果，但政事不分、政府与社会中介组织不分的问题仍然比较突出。一些事业单位和中介组织承担了政府的一些行政管理职能，而一些政府部门又干着事业单位可以承担的技术性事务，造成相互交叉，影响到事业单位公益属性的发挥。这次“三定”中，在将一些明显属于行政管理职能的事项收回行政机构的同时，将一些原由政府部门承担的诸如评估认定、技术评审、资质审查、评比推广等技术性和具体事务性职责转移交给了事业单位或者社会中介组织，进一步理顺了政府部门与事业单位、社会中介组织之间的关系，有利于政府部门正确履行自己的职责，也有利于更好地发挥事业单位和社会中介组织在社会管理和提供公共服务中的作用 .

    加强，就是把该由政府管理的事项在“三定”中规定好，并切实加强社会管理和公共服务。按照科学发展观的要求，政府在履行职能时要更加注重以人为本，推动科学发展，促进社会和谐；按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的总体布局，政府在全面履行职责的基础上，要加强社会管理和更加注重公共服务；按照经济社会结构发生的深刻变化和对外开放的深化，需要政府统筹兼顾并协调好各方面的利益关系。这次“三定”中，在取消、下放和转移一些管理事项的同时，按照上述变化和要求对政府职能的具体内容进行了增加和强化，缺位的补齐，已有的强化。增加和强化的职能，主要有宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，能源战略，统筹协调工业和信息化建设，金融安全，环境保护的统筹协调和监督检查，促进就业、劳动监察和社会保障政策统筹，综合运输体系的规划协调，城乡规划、住房保障体系建设和统筹，食品安全的综合协调和重大事故的组织查处，基础教育和农村教育，公共文化服务和保护非物质文化遗产，流动人口计划生育管理，全民健身和青少年体育工作，应急救助等。这些关系国计民生和涉及人民群众切身利益方面职责在部门“三定”中的增加强化，体现了使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和推动建设和谐社会的基本要求。同时，增加和强化这些方面的职责，对于贯彻落实科学发展观，推动解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”问题进行了探索和实践，也使国务院各部门的职责更加全面，更加综合，更加有利于全面履行职责，建设人民满意的政府。