优化政府绩效评估的几点思考

陈艳珍

【摘要】政府绩效评估是政府管理的核心内容,已引起我国理论界和实践界的关注。优化政府绩效评估,需要完善政府绩效评估指标体系,全面提升政府绩效;明确政府绩效评估主体,确保政府绩效评估的全面、客观与公正;改进政府绩效评估方式,提高政府绩效评估工作的质量、效率和水平。

　　【关键词】政府,绩效评估,指标体系,主体,方式

　　政府绩效评估是政府管理的核心内容,它对于提高行政效率、节约行政成本、提高政府的管理能力和公共服务水平,发挥着极其重要的作用。所谓政府绩效评估,在西方也称作公共部门绩效评估,它是指在一定周期内对公共部门的管理行为进行全面评估,对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级。在我国,随着公共部门目标责任制的推行,公共部门绩效评估问题也开始引起了理论界和实务界的注意。但是,我国的基本国情和历史沿革,决定了政府绩效评估工作更加复杂而艰巨。只有进一步完善政府绩效评估指标体系,明确政府绩效评估主体,改进政府绩效评估方式,才能有利于创新政府管理理念,形成以提升绩效为导向的政府管理机制,从而切实引导各级政府树立和落实科学发展观,促进经济、社会和人的全面、协调、可持续发展,加快全面建设小康社会的进程。具体来说,优化我国政府绩效评估工作,需从以下几方面着手:

　　一、完善政府绩效评估指标体系

　　长期以来,我国没有建立健全科学完善的政府绩效评估指标体系,评估的内容不全面,甚至片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标。从发展趋势看,随着行政体制改革的深化,我国政府的管理职能和管理目标将逐步顺应与国际接轨的要求。其中,经济绩效是政府绩效评估指标体系的外在表现,社会绩效是政府绩效评估指标体系的价值目标,政治绩效是政府绩效评估指标体系的核心要求。因此,政府的绩效指标既要有政治指标和经济指标,也要有社会、人文方面的指标。

　　(一)政治指标要具有鲜明的时代特征,充分体现与时俱进的时代精神、依法治国的法治理念和民主文明的价值观念。政治指标的设定要能够引导政府积极稳妥地推进政治体制改革,对完善人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度,扩大社会主义民主,更好地保障民众权益,维护社会公平正义,起到促进作用。与此同时,要有利于国家运用强制手段,依法坚决打击各种敌对势力和恐怖分子的阴谋分裂破坏活动,维护国家领土完整和民族团结,为社会主义现代化建设事业创造安定团结的政治局面及和平稳定的社会秩序。此外,指标设定要发挥引导各级政府加强执政能力建设,提高广大公务员的思想政治觉悟,自觉严格执行国家制定的路线、方针和政策,切实增强政府行政执行能力,提高政府的工作效能。同时,要有利于加强社会主义民主建设,保障民众的政治民主权益和其他合法权益,维护社会的公平正义,鼓励、发挥并保护好民众参与社会主义现代化建设事业的积极性、主动性和创造性。

　　(二)经济指标要注重全面性。发展经济是我国在社会主义初级阶段的中心任务,这客观上决定了经济发展指标是政府绩效评估的重要指标。与以往不同的是,随着科学发展观的提出和贯彻落实,从过去一味以GDP为中心,片面追求经济总量增长和经济增长速度,到注重经济“又快又好”发展,再到 “又好又快,好中求快”的发展目标的转变,表明我国政府对经济发展的理解和认识更加全面而深刻。为此,在经济指标的设定上应该大力倡导发展绿色经济、循环经济,并从企业层面、工业园区层面和社会层面设立循环经济发展指标,引导全社会共同加强资源的综合利用和废弃物的循环利用。此外,还要鼓励创新体系建设,提升技术创新工作水平,可设立“科技创新资金投入”、“国家级、省级技术中心数量”等指标。另外还要设立生产安全指标,要引导企业加大安全基础设施投入力度,健全安全生产规章制度,强化企业安全生产检查考核,并严格追究事故责任。总之,在政府绩效评估的经济指标设置过程中,要注重全面性,引导各级政府深刻领会和全面贯彻落实科学发展观,以促进经济的持续、健康、平稳发展,防止出现较大的波动。

　　(三)社会指标要注重和谐性。社会建设与人民幸福安康息息相关,是政府的重要职责,也是政府管理的重要目标之一。在经济发展的基础上,政府应更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动和谐社会建设。 与之对应,政府绩效评估的社会指标的设定要注重和谐性,要充分关注和反映社会特殊群体的生存空间和生活状态,并设立相关评估指标,以引导政府加强对特殊群体的人文关怀。在我国经济、社会转型期,教育、就业、住房、收入、养老、医疗等问题是当前人民群众普遍关心的社会问题,也是矛盾突出的民生问题。针对上述问题,要制定出相应的政府绩效评估指标,引导政府加大公共财政扶持力度,加强公共基础设施建设,完善公共服务内容,提高公共服务质量和水平。

 (四)生态指标要注重约束性。由于长期以来片面追求经济增长速度,盲目的低水平重复建设和粗放型的经济增长方式,导致我国能源、资源的极大浪费和生态环境急剧恶化,能源资源问题和生态问题已经成为制约我国经济可持续发展的瓶颈,也成为关系人民群众的切身利益和中华民族生存发展的重大问题。对这些问题,我国政府已高度重视,中共中央在《关于编制十一五规划建议》中明确提出了“在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上,实现二○一○年人均国内生产总值比二○○○年翻一番;资源利用效率显著提高,单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右,生态环境恶化趋势基本遏制,耕地减少过多状况得到有效控制”的目标。为此,许多地方政府已经建立了节能减排工作责任制和问责制,能耗指标已成为对政府部门具有“一票否决”的强制性、约束性的评估指标。尽管如此,生态环境的状况还是不容乐观。为此,必须在政府绩效评估指标中设立“万元GDP能耗”、“万元GDP水耗”、“单位工业增加值能耗”、“退耕还林面积”、“二氧化硫排放量”、“化学需氧量”、“城市二级天气天数”等约束性指标,引导政府强化管理,运用行政强制手段,敦促企业、社会和民众共同努力,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式,切实改善生态环境质量。

　　二、明确政府绩效评估主体

　　明确政府绩效评估主体,对于政府绩效评估的改进,提高政府行为的效率和效益意义重大。当前,实现政府绩效评估主体的多元化并增强其独立性,特别是积极吸纳社会民众广泛参与政府绩效评估,有利于确保政府绩效评估的全面、客观与公正;有利于政府体察民情,了解民意,汇聚人民的智慧,加快全面建设小康社会的步伐;有利于将政府的公共权力置于人民的监督之下,是我国社会主义民主政治进步的表现,同时也更好地体现了政府“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”的执政宗旨。

　　(一)实现评估主体的多元化。政府绩效评估是一项专业性很强、技术含量很高的活动。针对目前评估主体单一化的现状,我国政府绩效评估实践可以参照国外的成功经验,在目前以政府为主要评估主体的基础上,实行由政府、党的组织、权力机关(人大)、专业评估组织(包括大专院校、研究机构)、社会组织和社会公众(特别是不同阶层的相关利益群体代表)等多方共同进行政府绩效评估,实现评估主体多元化。尤其是在政府绩效评估过程中,要真正重视社会组织和公众代表的参与,政府绩效评估主体应该涵盖所有行政行为相对人的代表,不论其处于何种社会阶层,不论其是持正面评价还是负面看法都应该包括在内。政府绩效评估参与主体的产生,应该积极探索遵循相应的制度化选举程序,通过公开民主的选举产生,以避免被评估对象对评估主体设置“门槛”或“选择性”倾向。

　　其中,要特别重视社会组织和社会公众代表参与以及专业评估组织的作用。社会组织和公众作为政府行为相对人,他们参与政府绩效评估,能够提高政府绩效评估的客观性和全面性,更能够提高评估结论的公信力。同时,公众代表广泛参与政府绩效评估能更好地促进政府贯彻落实“以人为本”的执政理念,有利于社会主义民主政治的发展和进步,有利于政府加强规范化运作,切实提高行政效能和服务水平。专业评估组织(大专院校和研究机构)汇聚了大批专门从事绩效评估理论研究和实践活动的人士,有利于提高绩效评估活动的科学性,更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”,其观点和看法不受政府利益和本位主义影响,能提高绩效评估结论的客观公正性。

　　(二)增强评估主体的独立性。评估主体在政府绩效评估的整个过程中都要能够独立工作,以免受到被评估的政府部门干扰,因此必须保持评估主体的独立性。

　　首先,对政府的绩效评估组织(效能监察部门)要实行垂直管理。这样可使评估组织与评估对象的利益分离,强调评估结果只对客观事实负责,只对资料和法律负责,不单纯把评估结果作为考核奖惩的依据,更重要的是能把评估结果作为改进工作、提高效能的根据。多数西方国家都有绩效评估独立机构,虽然政府绩效评估机构是政府的一个部门,但是其官员从属于文官系列,不受政府内阁更替的影响。这种做法值得我们借鉴。

　　其次,要重视专业评估组织的独立性。为了保证专业评估组织能够全面准确地评估政府绩效,政府相关部门应该在各自的职责范围内,提供评估所需的全面信息和财政支持。更重要的是要让他们能够随时了解政府面临的主要问题,以便保证评估的及时性和有效性。要保持专业评估组织的超脱地位,避免其沦为政府的附庸,只有这样才能实现评估工作的客观性和独立性。

　　最后,要针对我国传统文化中“官本位”、“话到嘴边留三分”等传统落后观念,要用先进的文化引导人,营造“不唯上,只唯实”、“知无不言,言无不尽”、“有则改之,无则加勉”的良好政治文化氛围。

　　三、改进政府绩效评估方式

　　政府绩效评估方式要不断改进,以适应社会发展的需求。当前最重要的是加强信息化建设,增加相应的技术和资金投入,从技术手段上,提高政府绩效评估工作的质量、效率和水平。

　　在当今信息技术革命已经渗入全球各个领域的时代,现代计算机技术的飞速发展,为政府实现绩效评估信息化低成本提供了条件,为建立科学、便捷、实用的绩效评估体系奠定了技术基础。因此,在政府加大电子政务的建设力度, 以提高政府收集、处理政务信息的能力和对公众回应力的同时,要将政府绩效评估信息化与发展电子政务有机结合起来整体推进。一方面,要着力构建政府绩效评估网络信息平台。在不违反保密制度的基础上,政府各部门要努力做到政务公开,通过政府绩效评估网络及时公开发布相关的绩效信息,并设立专门的窗口,收集反馈信息,实现政府与各评估主体之间充分的信息交流与互动,从根本上改变绩效评估信息不对称的现状。另一方面,要利用计算机建立适当的政府绩效评估模型,积极开发适合我国国情的政府绩效评估软件系统,克服过去以定性指标为主采用手工方式考评的缺陷,增强提高绩效评估的准确性和效率,使公共部门绩效评估走向系统化、科学化和实用化。

　　总之,通过创新性的理论指导并实施操作性强的策略,可以有效地改善我国政府绩效评估现状,提升政府绩效评估水平,进而有效提高政府效能,实现政府的各项管理目标,为推进全面建设小康社会进程作出贡献。