浅议政府绩效管理优化

隆廷辉

摘  要：政府绩效管理是提高政府工作效率的前提和基础。当今社会，绩效管理越来越受到社会各界的重视。但是，当前的政府绩效管理却存在诸多问题，由于政府是有别于企业的公共组织，其绩效的测定有自身的特点。因此，根据其特点，通过明确其绩效目标的价值取向，建立以法律为保障的绩效管理制度是政府绩效管理优化的必由之路。

关键词：政府绩效管理   问题  优化

    随着政府机构改革的不断深入，政府工作绩效受到社会各界的普遍关注。绩效管理作为新的管理工具，因其对政府工作效率和责任的强调，注重结果导向和公民需求的回应成为政府有效配置资源，提高工作绩效的重要手段，被各级政府广泛运用。加强政府绩效管理的研究对改善政府管理，提高公共服务质量和效率具有重要意义。

一、问题：政府绩效管理优化的前提。

自从推行目标管理责任制以来，我国各级政府在绩效管理实践中取得了可喜的成绩。但是由于我国政府机构改革仍处于过渡时期，政府绩效管理无论在理论上还是在实践中仍不成熟，存在不少缺陷，主要表现在：

1、绩效指标的设置缺乏对环境变化的考量。

绩效指标是绩效目标的细化，正确的指标设置是现实总体目标的必要条件。但是当今政府尤其是基层政府在绩效指标设置上，往往只关注上级部门的偏好，无视环境的变化，上级关注什么，就考核什么，上级不关注就不考核，设定许多不切实际的指标。如，就地方招商引资来讲，因地理位置和交通条件的不同，结果往往不一样。这是不以当地政府及其官员的意志为转移的。但是，近些年来，各地政府为了促进当地经济的发展，无一另外地将招商引资作为一项重要的绩效考核指标。此外，大多地方政府在粮食产量的指标设定上，也存在逐年递增的现象。但实际上，因城镇化、工业化步伐的加快以及退耕还林还草政策的实施，很多农村的粮食种植面积在逐年减少，在没有新品种和新技术大面积推广的前提下，要粮食逐年增产是不现实的。这种无视本地环境因素设定考核指标的结果，必然是指标无法完成弄虚作假玩数字游戏。

2、绩效评估的单向性特征十分突出。

从理论上讲，绩效评估应该是多维的，既有自上而下的评估，也有自下而上的评估；既有从左到右的评估，也有从右至左的评估；既有系统内的评估也有系统外的评估。但是现实中，往往是政府上级部门制定考核指标体系，由上级部门对下属单位进行绩效评估。评估仅仅应用于某个行业或某个层级，表现出系统内部的自上而下的单向性特征。如教育部门为各学校设立的评估体系；卫生部门为医院设立的评估体系；市县政府为乡镇设立的评估体系等等。

3、绩效考核重个人轻组织现象十分明显

政府绩效与政府的职能设置、职位配置及其运行机制等因素密切相关，任何一个因素出问题都会影响整体绩效。政府的整体绩效不等于公务员个体绩效的机械相加。然而，通常情况下，政府重视的是公务员个人绩效的考核，而忽视整体绩效的考察，整体绩效的考察常常流于形式走过场。现实生活中，我们常能发现，那些拥有众多荣誉的集体并不因为其整体绩效显著而使其成员在晋升的道路上有更多的机会。久而久之，就会形成一种“集体是虚”的观念并影响整个政府系统，导致大多数公务员只看重个人的荣誉，轻视集体的荣誉。在个人与组织活动日益密切的当今社会，仅重视个人的绩效考核是不够的，个人绩效的提高并不必然引起组织绩效的同步，只有将二者有机结合起来才能促进政府整体绩效的提高。

4、绩效管理缺乏规范统一的制度保障

从我国历次政府机构改革的实践来看，每次改革都强调提高行政效率，但每次改革之后，行政效率的提高幅度总是不太令人满意。原因就在于，我们对行政效率提高的强调只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律法规作为保障。到目前为止，我国仍然没有一套规范统一的政府绩效管理的制度体系。各地政府和各个部门实施的绩效管理差异很大，随意性也很大，难于对政府及其工作人员做出客观公正地评价。

二、原因：政府绩效管理优化的依据

造成政府绩效管理问题的原因是多方面的，主要有：

  1、绩效目标的价值标准难于统一。

社会利益主体的多元，注定社会偏好的多元，也就注定公共行政价值取向的多元。这种多元性使各种利益主体站在各自的立场对政府绩效的价值定位发表见解。决策者或者直接受益者总是试图表明决策的积极效果，极力维护和提高其地位和权威，回避决策带来的消极影响，不愿接受来自外界的批评和指正；执行者则力图证明，要是取得好效果是执行者正确执行使然，要是出现偏差则起因于决策的疏漏；相对收益较低或者不受益甚至利益受损的人，则极力贬低行政效果。政府面对的是有着各种各样需求的群众，他们对政府提出的同一类服务有着不同的期待，对服务结果有着不同的评价。因此，政府常常面临这样一种困境：在满足一部分民众的需求时，往往令另一部分民众感到不满；在完成上级部门的指标时，往往令下级部门或民众不满。由此，公平便自然而然成为衡量政府绩效的重要标准。然而，公平的价值标准在市场机制中难以界定，在现实中也很难测量。这样就必然导致政府部门绩效评估的价值标准定位具有更多的争议性。

2、政府工作人员内心的抵制

政府绩效管理作为一种绩效管理工具，需要以政府为主体来运用和操作，才能发挥作用。但是，由于绩效评估本身就涉及到政府决策者与执行者的能力高低的鉴别。在评估结果未知的情形下，不管从那种角度来讲，政府工作人员都会感到不舒服，甚至感到绩效评估是一种威胁，内心里是抵制评估的。但，为了满足民众对提高政府服务效率、改善服务质量的期待，政府又不得不进行绩效管理。在这两难的选择中，上级政府或者有权部门出于对自身利益的保护，千方百计使绩效考核朝有利于自己的方向进行，把带有长官意志的考核指标从上而下确立起来。而下级政府及其工作人员要么迎合上级的评估要么消极对待评估便在情理之中了。于是，“考核指标总是由上级制定，考核方式总是上级考核下级”这种从上而下单向性的考核现象始终难于规避。

3、政府的公共服务难于量化。

绩效管理的一个重要前提是对所有量化后的绩效进行对比和衡量。由于政府和私人部门的产出在本质上的差异，政府的绩效管理远比私人部门复杂得多，困难得多。政府是一种特殊的公共权力组织，政府的服务通常以提供公共产品的方式表现出来。由于公共产品本身具有显性和隐性效果两个特征，尽管有时显性效果可以度量，但隐性效果则是任何时候都无法准确测量的。再加上，公共产品不能出售，是一些非商品性的产出，其品质好坏很难用客观具体的数据来衡量，他们进入市场的交易体系不能形成其生产机会成本的货币价格，要精确算出投入产出比并不容易，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。此外，政府缺乏竞争对手，难于找出与其提供同样服务的可比的数据。

三、结果：政府绩效管理优化的路径

1、正确确立政府绩效管理的价值取向

尽管，当今社会，利益主体的多元容易使政府绩效管理的价值标准取向难能统一。但是，有些价值观念是社会普遍认同的，是普适的。因此，政府在绩效管理过程中，要建立一种为社会所普遍接受的绩效管理的价值标准。首先就是经济，也就是说，政府要尽可能以最低的投入或成本换取既定数量和质量公共产品和服务；其次是效率，也就是要回答在既定时间内的投入可以产生什么样的结果；再次是效能，就是要回答，既定时间内的既定投入可以使社会问题得到多大的改善。又次是公平，公平作为衡量绩效的标准，关心的主要问题是“接受服务的团体和个人是否都得到了公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾”。最后就是民主，民主作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“公民参与的程度有多高，政府是否接受民众的监督，是否使民众意志和利益体现在行政过程中。”

2、应用科学的绩效管理的方法

首先是实施分类考核。实施分类考核的必要性在于政府机关的公共职位和公务人员都是分类设置和分类管理的。不同类别的公务员，其职位内容、要求、特点不同，如在同一级政府中，从事秘书工作和从事财务工作的公务员考核就难以套用同一个标准。对部门的考核也是一样，因其管理的目标不一样，很难用同一标准进行可考核。例如，我们不能用考核公安局的标准来考核林业局。对不同地区和不同层级的政府的考核也如此。因此，实施分类考核有利于增强政府及其公务员绩效考核的可操作性和准确性。

其次采用先进的考核技术。先进的考核技术是绩效考核取得良好效果的关键。政府的绩效考核要在传统考核方法的基础上，不断引进和革新。如采用行为等级评定法、个人绩效合约法、360度考核法，以及近几年来在企业中运用并取得显著成效的关键绩效指标法和平衡计分卡法等。

  3、建立健全绩效管理制度

制度化是各国绩效考核的发展趋势，立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。

首先是建立健全合理的评估体制。建立健全合理的绩效评估体制是绩效管理体制建设的重要内容，是推进政府绩效管理发展的重要措施。各级政府内部要在原有的绩效管理机构的基础上建立一套运转协调的评估机构。这种机构既要有设在政府内部的也要有设在政府外部的；既要负责政府整体绩效的评估，也要进行个体绩效的评价；既要包括对政府公共政策、方案、计划等项目的实施过程的评估，也要对实施结果的评价。通过有效的评估，为政府改进未来决策提供依据，提高政府公共管理水平。

其次是加快绩效管理法制化进程。其一，从立法的角度确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为政府管理的基本方法。只有保证绩效管理的法律地位，才能保证绩效管理机构在政府中应有的地位，也才能保证绩效管理机构在调查，考核政府活动的过程中不受到行政组织和个人的干扰。这样，评估活动才能引起足够重视，评估过程才能更加透明，评估结果才能更加可信。其二，颁布绩效管理的具体规范，对公共行政过程中哪些项目应进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意哪些事项等问题做出详细的规定，使评估工作有章可循，有法可依，把绩效管理工作推上法制化的发展轨道。

（作者系湖南湘西州委党校副教授）