构建机关效能建设长效机制的思考

郭煜红

[内容提要]：机关效能建设长效机制是以机关效能建设工作为中心的机关内部管理体系。当前，全国各地正在开展的机关效能建设活动从存在问题上看，还带有一定的运动型、阶段性和活动化的不良特征，究其根源主要由长效机制不健全、不完善造成的。因此，当前迫切要求各级政府建立健全机关效能建设的长效机制，以推动政府职能的规范化和科学化，为改善干部队伍素质，提升政府服务水平，提高政府执行力和公信力奠定坚实的基础。笔者认为，构建机关效能建设长效机制当前最重要的是建立起与之相配套的制度保障体系、组织保障体系、行政运行体系、绩效评估体系、责任追究体系等，从而切实保障政府行政过程和行政行为的高效能、全方位和长时效。

在全国隆重纪念新中国六十华诞之际，新中国党风廉政建设也走过了不平凡的六十年历程，而机关效能建设是中华人民共和国政府建立以来一直孜孜以求的基本目标，也是当代公共管理最为关注和深入研究的重要课题。深化机关效能建设对于全面落实科学发展观、提高党的执政能力、转变政府职能、改进机关作风、提升行政效能、改善干部队伍素质、推行政务公开、减少行政审批环节、营造公开、透明、高效、稳定的经济发展软环境具有十分重要意义。当前，全国各级政府都非常重视对提高机关效能的理论研究和实践探索，而从各地正在开展的各具特色的机关效能建设活动来看，还带有一定的运动型、阶段性和活动化的不良特征，究其根源主要由于长效机制不健全、不完善造成的。这就需要各级政府通过建立健全机关效能建设的长效机制，来保障政府行政过程和行政行为的高效能、全方位和长时效。下面，就是笔者就构建机关效能建设长效机制所做的一点粗浅探讨。

一、回顾机关效能建设的探索历程

我们党在建国前就一直重视政府的行政效率问题，早在1942年毛泽东同志在《抗日时期的经济问题和财政问题》中就曾指出“在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。【1】新中国成立后，行政监察进入了一个新的历史时期，但还没有明确提出效能监察的理论概念。自改革开放以来，我国也逐渐认识到提升政府能力和政府效率的重要性,将改进政府工作效率问题提上了日程。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率”等弊端。【2】此后，历次的政府机构改革都把“精简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。但当时关于政府效能的相关理论研究却未能及时出现，直到1986年我国行政监察体制重新恢复以后，监察机关把促进廉政建设和勤政建设作为重要职责，把开展效能监察作为促进勤政建设的重要手段。随着我国加入WTO，政府效能的概念在公共部门领域传播开来，“入世”对政府效能提出了更高、更严格的标准，为效能监察工作的理论研究提供了思路。1989年12月时任中央纪委书记的尉健行同志在第二次全国监察工作会议上首次正式阐明了“效能监察”这个概念。1990年，效能监察工作开始涉及政府行政效能领域。1993年，中纪委和监察部合署办公之后，明确提出了“廉政监察”和“效能监察”这两项重要的监察工作。【1】之后，各省陆续开展了行政效能监察工作，在全国先行一步的省级和地市级政府分别是福建省和河北省的邢台市。1994年福建省在省级机关范围内率先推行了行政效能监察的具体规定，被中央认可并在全国推广；1998年，邢台市出台了地市一级的行政效能监察办法，为全国地市级政府开展效能监察提供了良好范例。【2】此后，国务院及地方各级政府为深入开展行政效能监察工作，还陆续地出台一系列行政效能监察专项工作的法规和决定。到1999年底，全国已有23个省（自治区、直辖市）开展了效能监察工作，为效能建设工作的开展奠定了基础。

机关效能建设是在拓展效能监察活动的基础上形成的新思路，它把全国各地开展的提高行政效率好的做法加以有机整合，形成以围绕提高效能为目标的一套较为完整的管理制度和运作机制，成为统领效能监察的一项新工作。这项工作既有别于效能监察，又超前于效能监察，二者既互相联系，又互相促进。机关效能建设活动发端于20世纪90年代中期的福建省漳州市长泰县，借鉴香港申诉专员公署的经验和做法，成立了“615勤政申诉中心”，率先提出跳出效能监察抓效能建设，同时启动了“效能建设”试点，这一做法在相当范围内引起了较为强烈的反响，2000年福建省全面铺开机关效能建设活动。尉健行同志对此做出批示：“福建省纪委、监察厅从抓效能监察入手发展到抓效能建设，是一种很好的探索，也符合加强党风廉政建设要逐步加大制度建设的要求”。此后，重庆、广东、山东、江苏、宁夏等省、直辖市相继开展了具有各自特色的机关效能建设活动，至2006年这项活动在全国各个省（自治区、直辖市）、市、县、乡陆续展开，并不断向纵深方向发展。这充分说明在我国提高政府效能已成为时代发展的必然要求。2008年，贺国强同志又强调，加强效能监察，是监察机关的重要职能，各级监察机关要紧密围绕服务政府、责任政府、法治政府、廉洁高效政府建设，全面加强和改进行政监察工作，发挥行政监察的职能作用。可见，当前全国各地开展的效能建设工作已成为富有中国特色的政府绩效管理的一种重要举措。

各级政府通过开展机关效能建设，服务理念得到强化，服务水平得到提升，发展环境得到优化，执政能力得到提高；在一定范围、一定程度上消除了腐败问题产生、蔓延的土壤和条件，在从源头上防治腐败发挥了积极而重要的作用；卓有成效地推动和促进了政府行政体制、机制、制度和监督的一系列深刻变革与创新，使行政管理体制改革朝着廉洁高效的重要目标推进。但同时也应该看到，效能建设还没有真正渗透到行政管理和服务工作的各个方面和各个环节，也没有真正深入到公务人员的行政思维和执政理念，更没有真正落实到公务人员的从政规范和行政行为之中。因此，当前迫切要求各级政府建立具有持续久远的机关效能建设长效机制，以推动政府职能的规范化和科学化，为改善干部队伍素质，提升服务水平，提高政府执行力和公信力奠定坚实的基础。

二、构建机关效能建设长效机制的思路与建议

机关效能建设长效机制是以机关效能建设工作为中心的机关内部管理体系。通过建立长效机制，能够最大限度克服人的因素的影响，通过建立相对科学、规范、稳定的制度、机制等手段，把行之有效的管理理念、方法、程序、过程、措施及要求等要素制度化、规范化，真正实现机关效能建设由“运动型”向“机制型”转变。因此笔者认为构建机关效能建设长效机制要逐步建立起与之相配套的制度保障体系、组织保障体系、行政运行体系、绩效评估体系、责任追究体系等，为建设廉洁高效政府提供组织和制度保障。

（一）转变政府职能，构建制度保障体系

转变政府职能是效能建设的关键，效能建设是政府职能转变的依托，通过职能转变带动行政机关工作理念、制度、运行机制、方式方法全面转型。因此，深化机关效能建设必须紧紧抓住政府职能转变这一核心，深入研究建立定位准确、配置合理、关系顺畅、权责统一的政府职能体系，进一步加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，发挥市场在资源配置中的基础性作用，把不该和不宜由政府管理的事项转移给市场、公民社会和非政府组织等，把应该由政府管理的事项切实管好，实现政府职能向大力创造良好发展环境转变，向有效提供优质公共服务转变，向注重维护社会公平公正转变，向实行科学化的公共治理转变，突出解决阻碍落实科学发展观的体制机制问题，进而为提高机关效能创造制度条件，以使机关效能建设的职能得到无障碍的发挥。

（二）优化机构整合，构建组织保障体系

建立既有分工制约又有协调合作的科学合理的政府组织结构体系是提高机关效能的重要组织保障。要按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，探索实行职能有机统一的大部门体制，加大机构整合力度，合理调整政府的层级和幅度，形成机构设置优化、结构形态扁平化的新型组织体制，实现政府机构设置、职能、编制和工作程序的科学化、规范化、法定化。由于目前中央还没有成立一个指导全国各级党政机关效能建设的专门工作机构，各地各部门应视情、视时、视事对职能相同的机构和职责相近的部门加以整合，合理设置内设部门和工作岗位，着力理顺各部门之间的关系，健全各部门间协调配合机制，切实解决行政层级过多、职责分工过细、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和行政成本过高等问题，真正实现对机关效能建设进行统筹规划，综合协调、整体推进。

（三）促进依法行政，构建行政运行体系

构建科学高效的行政运行体系，要把握好决策、执行、监督这三个环节，通过健全三大机制，形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政运行体系，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。一是建立科学民主的行政决策机制。通过建立决策事项的预告制度、重大事项的社会公示制度和公开听证制度，对关系全局的重大决策，充分调研、科学规划、深入论证、集体决策。通过健全决策的程序化机制、制约机制、咨询机制、责任机制、纠错机制，完善重大决策的规则和程序，使政府决策行为得到规范。二是建立快速顺畅的行政执行机制。健全执行指挥和协调机制，通过建立高效灵敏的指挥系统，简化繁琐的手续，提高指挥效率，改革多头领导和过于强调集体领导的指挥体制；建立行政机关职能执行机制，通过明确行政执行责任，简化行政程序，形成行为规范、有章可循的“以制度管事管人”的执行制度；建立快速有效的办事机制，通过健全各项规章制度和优化办事流程，杜绝“人情风”、“关系网”，一切以法律和有关纪律、制度为准则，尽可能地简化手续，量化标准，使人民群众切身利益的问题能够得到及时解决。三是建立全方位参与的监督机制。权力的正确行使，必须通过监督予以制约和规范。为加大各监督机构的整体合力，建议设置一个起核心作用，能够统一组织管理、协调和指挥工作的独立行政效能监督机构，实施多元联合督查机制。建立健全包括人大监督、司法监督、审计监督、行政机关的日常监督、监察机关的专门监督、新闻媒体及互联网的舆论监督、人民群众的广泛监督在内的监督体系。充分发挥各自优势，整合资源，建立信息无偿共享、职能无缝衔接和实施无框督查的协调机制，加强各种权力之间的制约和平衡，切实履行机关效能的监督职能，共同为改进与完善行政管理这个大目标努力。　

（四）奖惩激励导向，构建绩效评估体系

建立科学的行政绩效评价体系等于树立起一杆衡量政绩的标尺，将激励与约束地方政府官员努力提高行政效率、降低行政成本，切实推动管理体制和运任机制的持续创新。【1】首先要在组织层面上建立政府绩效评估指标体系。要明确政府职能，设立政府绩效评估的基准框架；要抓住评估实质，构建“民生”核心的绩效评估指标体系；要重视评估过程，建立科学、公正、公开的刚性政府绩效评估程序；要鼓励公民参与，构建多元的政府绩效评估主体；要加强电子政务建设，提升政府绩效评估的技术保障水平；【2】要建立相对独立的绩效评估管理机构，建立定性与定量分析相结合的政府绩效管理体系，明确评估结果的使用办法。其次，要在个人层面上完善公务员绩效考评体系。公务员是政府管理活动的主体，公务员队伍的素质和能力直接影响政府的执行力和公信力，建设一支高素质、专业化、勤政廉政的公务员队伍，是政府高效履行其职能的重要基础。因此各级政府要大力加强公务员队伍建设，建立完善的管理机制，控制公务员数量，优化公务员结构，促进优秀人才脱颖而出。要健全公务员激励、约束机制和进入、退出机制，强化对权力运行的监督和制约。要建立以工作实绩为核心的考核指标体系，推行分类分级考核，将考核结果与任用、培训、薪酬、奖惩等紧密挂钩，以充分调动各级公务员依法、高效履职的积极性，为社会主义现代化建设提供有力的人才保证和智力支持。

（五）推进信息公开，构建责任追究体系

行政责任的追究,是在行政责任确定的条件下,依据有关法律原则和规定,对损害性行政行为的责任主体予以惩处的机制。各级地方政府要按照权责统一、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，【1】这是构建机关效能建设长效机制的应有之义。信息公开要求问责制的建立，而问责制的推行也有赖于信息公开。问责制的核心是要通过政务信息公开和一系列制度安排，使政府机关及其官员能够真正树立一种高度的责任意识和危机意识。一是完善同体问责，强化异体问责。同体问责就是指行政系统内部的问责，其途径是行政系统内部的双向监督、考察及相关的行政处分。异体问责是指权力机关和公众媒体对行政机关及其官员的外部问责，其前提要求是强化政府信息公开，提高政府和官员的行政透明度，通过充分发挥新闻舆论的异体问责作用，迅速聚焦公众的注意力，形成行政问责的巨大压力。二是严格规范问责程序。要建立官员问责启动程序、问责事项的调查处理程序、官员问责决定的申诉复查程序和执行监督程序。三是建立健全问责监督制约体系。一方面要完善党政信息公开机制，保证监督主体的知情权，另一方面要形成完整的官员问责监督体系，保证监督主体的监督权。四是完善对政府行政责任的考核。确立行政责任考核指标体系，主要包括科学设计考核内容、制定合理考核标准、合理划分考核等次；严格行政制度考核程序，包括发布考核公告、开展责任述职、进行民主测评、深入调查核实和搞好综合评估五要素；正确运用行政责任考核结果，建立考核结果跟踪督办制度，在规定的期限内依据结果兑现奖惩，以保证考核结果的落实。

综上所述，构建机关效能建设长效机制是当前深化机关效能建设最迫切需要的。有这样一个长效机制做保障，有利于提高公务员的责任意识和效率观念，约束和鞭策其依法行政、高效行政和廉洁行政；有利于优化政府运作模式，提高政府管理水平，建设服务型政府；有利于破除一切不利于又好又快发展的体制、机制，有利于推进政府实现对社会高效管理和为公众的有效服务，为推进经济社会建设和社会全面进步提供有效保证和强大动力。

（作者系河北省秦皇岛市纪委驻市直工委监察室主任）