完善机关工作人员绩效考核制度，提高行政效能

何杰锋

【摘要】近年来，各地都在探讨如何提高机关行政效能的问题。目前机关效能普遍不尽人意的症结何在？关键在于行政的主体——机关工作人员的积极性不能得到有效激发。本文从完善机关工作人员绩效考核制度方面对其进行分析，并探讨解决办法。

【关键词】机关工作人员   行政效能   绩效考核 

机关效能建设是管理科学的重要组成部分，全体工作人员是效能的体现者，是效能的主体；人民群众是效能建设的受益者，是客体。效能建设的主体行为是一种以管理为手段，以服务为宗旨，以满意为目的的行政行为。因此，从效能建设的长远性措施而言，要把着力点放在完善机关工作人员绩效考核制度的完善，调动其积极性上来。

一、建立和完善机关工作人员考核制度的意义

绩效考核，是对机关工作人员在工作过程中表现出来的工作业绩、工作能力、工作态度以及个人品德等进行评价，并用之判断机关工作人员与岗位的要求是否相称。绩效考核制度的建立为对机关工作人员的奖惩、任用、培训、晋级增资等提供重要依据，对调动机关工作人员的积极性、优化机关工作人员队伍、强化对机关工作人员监督和提高机关行政效能有重要作用。

1、有利于客观公正地评价机关工作人员，激励和鞭策机关工作人员努力工作，提高机关效能。机关工作人员考核，主要是在考核中对机关工作人员的德、能、勤、绩、廉，特别是工作实绩作出全面、客观的评价，考核的过程实际是检查机关工作人员是否尽职尽责、是否努力完成责任。通过考核，使机关工作人员的工作业绩能得到社会的承认与尊重，从而满足了机关工作人员对荣誉的追求，有利于提高机关工作人员的积极性；根据考核结果，确定机关工作人员的奖惩、升降和工资待遇，从而起到鼓励先进、鞭策后进的作用；机关工作人员考核还可以激励机关工作人员尽职尽责，努力工作，努力创造一流业绩，从而提高机关效能。

2、有利于对机关工作人员的严格管理和严格监督。在考核过程中，考核机关将考核的各个事项公布于众，让群众参与评议，也是发扬民主对机关工作人员实行严格监督的过程。在机关中，绩效考核活动的存在本身就营造了一种压力环境，使员工在心理上受到督促，将自己的评估结果同其他人进行比较，将自己的工作表现同组织的要求相比较，从而有效地激发人的竞争意识，产生激励作用，促使其改进绩效水平。

3、有利于加强机关廉政建设。机关工作人员的手中，都掌握一定的权力，由于受到社会不良风气的影响和道德水准、业务水平的限制，权力有被滥用的可能性。绩效考核的标准使被考核者明确组织和管理层的价值取向、要求与期望，促使其按照标准修正自身，从而起到导向作用，利于加强机关廉政建设。

二、目前机关工作人员绩效考核存在的问题
    机关工作人员绩效考核的特性决定了机关工作人员绩效考核的难度，尽管目前学术界和各级地方政府都在探索政府绩效考核制度的创新，但具体在机关工作人员绩效考核方面仍存在很多困惑和误区，影响着机关效能的提高。主要表现在以下几个方面：
    1、考核标准设定模糊

长期以来，我们的机关工作人员绩效考核指标一直沿用了建国初期的干部考核体系，即从“德、能、勤、绩”四个维度进行考核。但维度必须落实到具体的指标才有意义，否则，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我国现行的这一考核指标体系的主要缺点就是指标设计的粗糙化，即缺乏细化的指标设计，定性有余，定量不足。我国的机关工作人员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以机关工作人员考核的标准要达到公正、合理、科学，如果不能对各个维度进行充分细化与具体化，以此适应各个层级的各类机关工作人员，就会导致考核结果的粗糙、模糊。目前的机关工作人员考核制度中规定的“德、能、勤、绩”四项标准只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统，虽然有的部门出台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真，严重损伤了考核的公正性与有效性。

2、绩效考核中激励措施不到位

一般认为，机关工作人员绩效考核主要有四种功能：评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。[1]而激励功能被认为是其核心功能。现代人力资源管理实践追求“以人为本”，即最大可能地挖掘人的潜力，发挥人的主观能动性，因此，激励几乎是整个人力资源管理工作的核心，它直接关系组织的生存与发展。“任何一种无绩效任命和晋升都会使有能力的雇员产生受挫折感，对于那些惯以恩赐或裙带关系方式任命人员的组织而言，想把优秀人员吸引进来是很困难的。”[2]因此，无论在私营部门还是公共部门，激励功能的失效也意味着个人绩效考核工作的失败。
    我们当前各级政府的机关工作人员绩效考核工作的最大问题即是激励功能的失效，也就是说，机关工作人员的绩效考核走向了形式化，未能发挥其应有的激励机关工作人员积极性和主观能动性的作用。其主要表现为：
    其一，平均主义倾向。平均主义是计划经济时代的产物，是缺乏激励的主要表现形式之一。我们当前的大部分政府部门中，奖惩不明显，“干好干坏一个样，干与不干一个样”、“有福同享，有难同当”等现象仍然比较严重，致使组织内部如同一潭死水，缺乏活泼的竞争局面。
    其二，个人绩效等级与其对部门绩效的贡献率不对应。在人员绩效考核中，由于各种因素的作用，致使考核结果不能真实反映被考核者对组织的贡献率是比较普遍的现象。由于优秀等次的人数受限，一般单位又将名额分配，结果挫伤机关工作人员的积极性。由于考核等次的确定要与职务升降、工资高低挂钩，有些领导就采取或默许先进轮流的作法。实际工作中还存在老好人容易被推选为优秀等次现象。机关工作人员考核工作中流于形式使一些单位和部门对考核工作认识不深，宣传不到位，出现两种极端的现象：一是在考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场；二是部分单位领导碍于情面，怕得罪人，将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决，结果使一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好”的人却评为优秀。成绩显著的机关工作人员在绩效考核结果中得不到有力的体现，这种状况很容易挫伤机关工作人员的工作积极性。
    其三，人为因素左右考核。即考核结果缺乏权威性，容易受到领导意愿、人际关系等人为因素的干涉，不能确保考核结果的客观性。例如，考核对象的求情、上级领导的所谓“指示”等都有可能使考核的结果发生更改。如果采用这样的考核结果，将会严重影响工资分配、职位晋升等工作的公正性和客观性，从而使绩效考核失去应有的激励效用，最易导致的结果就是助长“重视拉关系，轻视干实事”的反向激励现象。

3、考核制度单一

只重视年度考核，忽视平时考核，致使机关工作人员考核结果不准确、不真实。尽管机关工作人员考核有关法律法规明确规定：“年度考核以平时考核为基础”。但现实情况是平时考核被忽视，致使年度考核考之无据，考核结果不全面、不准确、不真实，缺乏权威性。在定性和定量考核中只注重定性考核，忽视定量测评，致使机关工作人员考核标准不具体、不科学。一些单位和部门在机关工作人员考核过程中，也不愿花费太多的精力去进行调查研究，制定科学的考核指标体系，而是靠拍脑袋，随便定几条，停留在定性的基础上，缺乏操作性。只让领导考核下级机关工作人员，不让下级机关工作人员对领导进行民主评议，既不公平，也不合理。随着社会分工的不断分化，现代机关工作人员的工作内容、工作方法也发生了很大变化，如计算机数据处理技术、办公自动化（OA）、现代交通与通讯手段等极大地提高了政府工作效率，也改变了政府与社会的联系与沟通方式。这些变化都要求机关工作人员绩效考核的手段也要与时俱进，不断改进。然而，我国现在的绩效考核手段还处在很低的水平上，极大地影响了绩效考核的效率和质量。正如周志忍教授指出的：“我国的绩效评估还处在原始的手工业水平上”[3]。　

4、考核主体与被考核者之间的信息不对称
    绩效考核是一种双向交流活动，它要求考核主体与被考核者之间保持信息的相对对称，因为只有这样才能保证考核的公正性和可信度。但在我们的许多政府部门，人事部门对机关工作人员的绩效考核通常都是在不公开、不沟通的情况下进行的，这样的考核就很容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称，造成考核结果的失真。
    现行的考核方式是人事部门将个人的绩效考核表下发到每位机关工作人员手中，先由个人作出自我鉴定，然后交由直接领导作出综合评价，最后再将考核结果通知被考核人。这一过程并没有进行有效的沟通和信息交换，也缺乏信息的公开透明，被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。也就是说，在这种自上而下的考核模式中，考核主体掌握的信息量远远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方的信息不对称不但容易造成对考核结果的误解和分歧，而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。
    三、完善机关工作人员绩效考核制度的对策探讨

绩效考核是现代人事管理的一项重要手段，正被越来越多的单位所采用。但从实际运作看，由于多方面因素的影响，很容易导致考核过程中出现问题，使考核结果出现误差。尤其是行政机关工作人员的绩效考核，一直以来是一个难点。如何突破这个瓶颈，做到公正、公平地评价行政机关工作人员的工作绩效，从而调动机关工作人员的积极性，提高机关效能。这是一个热门话题。

行政机关工作人员大多是脑力工作者，从事的是智力创造型的工作。他们的工作流程难以规范，不能以标准化的工作流程进行控制与评价。他们的价值创造活动的结果往往难以预知，很难在事先为其设定明确的工作目标，更难于在其成果产生之后进行全面、合理的衡量。他们的工作业绩，往往是通过各种个人与团队合作的方式从对工作的方向、内容、质量以及方法的影响中表现出来，很难明确个人贡献的大小。他们的工作业绩不仅仅是立马可以统计到的数量，更多的是潜在的，甚至在今后几年中都会在慢慢释放着能量。有着这么多的不确定因素，要使机关工作人员的绩效考核有一个简单的办法来计量的确是不容易的。下面是笔者提出的粗浅探讨意见。

1、要建立标准化的考核指标体系

机关工作人员绩效考核指标的设计是否科学合理，直接关系到考核的准确性和有效性。一般而言，考核指标应力求细致、量化、全面，避免粗枝大叶，因为那样容易给考核主体留有较大的自由裁量权，导致主观臆断成分加重。

    首先应充分考虑政务类与事务类机关工作人员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的考核维度。政务类的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心；事务类则侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察。
    其次是建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量考核，由于测评标准客观、统一、具体，最大限度地减少了考核人的主观随意性和片面性。特别是一些考核人不愿当本人面讲的话、不愿在群众中讲的话、不愿对领导讲的话，都可以通过定量测评把它“讲”出来, 从而提高了考核的客观性和准确性。所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。与企业员工的考核不同，机关工作人员的工作绩效由于目标多元，产品复杂而具有较大的伸缩性，难于进行完全的客观量化，所以一般采用主观与客观指标相结合的指标体系，但主观指标的设计并不意味着只要原则性的指标就可以了，主观指标同样应该进行标准化的设计和量化。例如对工作态度的考核，可以将其细化为工作纪律性、协作性、积极性和责任心等；对工作能力可从文化水平、业务知识熟悉程度、岗位经验、表达力、理解力等方面进行细致考察。

同时，我们的机关工作人员绩效考核应该坚持考核指标定量和定性相结合的原则，在具体操作中，对于确实难以量化的工作，一般采取好、较好、一般和差等确定档次的办法来评定，之后再赋予每个档次固定的分值。采用现代考核手段，政府各部门可以根据自身的评估准则和评估目的，选择不同的现代绩效评估方法，如书面评估报告、关键事件法、图表式等级评估、交替排序法、配对比较法、目标测评、行为定位评定量表等，以提高机关工作人员绩效考核的效率。

西方国家已形成了一些行之有效的量化指标，且已形成了一套标准的指标模型，对我国的指标体系构建有一定的借鉴意义。例如英国在机关工作人员年终考核指标报告中明确列出了评价文官工作表现的十个考核项目；日本的考核的内容有四个大的方面：工作、性格、能力、适应力，每一项都有细化的指标。这种考核的标准化做法，有利于实现考核的科学化、现代化，减少主管人员的主观随意性。
    2、可以引入“360度考核”模型，建立民主考评机制
    “360度考核”模型也被称为全方位考核或多重考核，是近些年来在企业中较为流行的一种员工绩效考核模式，它是指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人，不记名对被评价者进行评价，被评价者也进行自我评价，然后由专业人员向被评价者提供反馈，以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种考核评价法。其本质就是在组织中实行多重考核，以全方位、多视角对组织中的员工进行评价，从更多的信息渠道增强信息的可靠性与可信度，使组织成员的绩效考核趋于科学、准确。
    政府的公共性质及其承担的社会责任决定了其绩效评估不能仅由自身来进行，社会的反馈和政府工作的社会效果都需要来自政府外部的考核主体的参与，因此，引入“360度考核”模型，建立民主考评机制十分必要。这便要求考核主体不仅包括机关工作人员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估，还应当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重的考核制度。可以通过社会调查、民意测验等方法，定期了解社会公众对政府工作的满意程度，然后将其转化为机关工作人员的工作绩效。对政务类机关工作人员的工作评价主要以本届政府的政绩和人大的表决结果为依据。比如，公众对政府哪方面的工作较为满意，哪些不满意，都可以在政府相应部门和机关工作人员个人的工作绩效上得到体现，这一点尤其适合于政务类机关工作人员。这可以使机关工作人员不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。业务类机关工作人员则根据明确的职位规范，主要以完成本职位的工作实绩和上级与社会的评价为依据。
    3、要保证持续的绩效沟通。

机关工作人员绩效管理中的绩效沟通贯穿了绩效管理的全过程，绩效计划的制定、绩效计划的执行、绩效考核、绩效反馈和绩效结果的使用，都需要保持良好的绩效沟通，我们应该采取灵活多样和行之有效的沟通方式加强沟通，保证沟通渠道的畅通，使机关工作人员绩效考核更加科学。同时，要强化绩效考核结果的使用。绩效考核结果能否被合理使用, 关系到绩效考核本身的意义和价值。如果绩效结果不能有效转化为对员工进一步培养、发展的途径，那么绩效的激励、竞争和行为引导作用会变得徒有其名。机关工作人员绩效考核的结果不仅要切实与薪酬、晋升、培训、奖惩挂钩，还要与机关工作人员的职业发展相联系，让机关工作人员在为组织作出贡献的过程中，获得成就感和自我实现感。我们要注重从物质实际和精神激励两方面进行考核。

4、要采用现代考核手段
    考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行机关工作人员绩效考核变得越来越必要。例如利用Internet进行的民意测验，公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门机关工作人员的总体绩效的反馈信息，这些信息通常都可以作为机关工作人员绩效考核的重要参考加以利用。再如，企业中应用较为广泛的相对比较法也是值得借鉴的一种考核手段。相对比较法是由评估者对每一被评估者与其他被评估者一一对比，两者之中优胜者为“＋”，较差者为“－”，最后根据比较结果得出每个组织成绩状况，按“＋”号的多少进行排序。
    另外，一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如英国采用的因素三级法考核机关工作人员，即事先制定考核报名表，依表内所列因素与标准分别加以考察，决定其优、中、劣。美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分为不同的等级尺度来对考核者作出判断。还有一些国家采用因素臆断法、图表测度法、浦洛士考绩法等也值得借鉴。

5、要构建良好的考核环境

要搞好年度考核，需要有良好的环境作为保证，这是搞好年度考核不可缺少的条件。考核环境包括内部环境和外部环境两个方面。内部环境主要是指由机关工作人员个体素质、机关工作作风、领导与群众关系等内容构成的机关文化。所以应大力加强政府机关思想政治工作和廉政勤政建设, 进一步建立、完善各项规章制度( 如考勤制度等)，增加广大机关工作人员的竞争意识，冲破“稳稳当当做太平官”的平庸思想，要在机关内部形成一种人人学先进、赶先进，奋发向上的局面，这是使年度考核行之有效的内部环境保障。外部环境是指除行政机关以外的社会环境。社会风气、社会文化、社会经济活动等也必然会直接或间接地影响到政府机关工作人员的各项公务活动，特别是对机关工作人员进行年度考核，更会受到社会环境、社会风气的影响。所以，进一步加强全社会的精神文明建设，净化社会环境，也是保证国家机关工作人员年度考核取得成效的必要条件。

（作者单位：  广西藤县县委组织部）